Voorstel van Resolutie
- van mevrouw Wivina Demeester -
betreffende de uitvoering van Publiek - Private Samenwerking
en het oprichten van een Kenniscentrum
TOELICHTING
Dames en Heren,
1. Inleiding
Vlaanderen wordt geconfronteerd met een bijzonder boeiend en ruim programma waarbij grote investeringen nodig zijn. Vele overheden (zowel op Vlaams, provinciaal als gemeentelijk niveau) hebben reeds uiting gegeven van hun wil om in functie van een aantal concrete projecten publiek - private samenwerking (PPS) te organiseren. Echter zijn er geen concrete ondersteuningscentra.
In het Vlaamse Regeerakkoord, in het hoofdstuk over "een Vlaams mobiliteitsplan", staat vermeld:
"Rekening houdend met de beperkte budgettaire middelen moet aanvullend een systeem van publieke - private samenwerking (PPS) en alternatieve financiering worden uitgewerkt dat toelaat dit tweesporenbeleid ook concreet waar te maken."
Verder wordt gesteld in het kader van het afwerken van de "missing links":
"Wat investeringen in ontbrekende infrastructuur betreft -zowel wegen- als waterwegeninfrastructuur- zal ook het systeem van publieke - private samenwerking in het bijzonder worden onderzocht om de budgettaire last ervan te drukken. Gedacht wordt onder meer aan het onderbrengen van alle oeververbindingen onder/boven de Schelde in één beheersmaatschappij."
De passages uit het regeerakkoord drukken de wil uit om PPS te organiseren, maar voorziet op generlei wijze hoe dit dient te gebeuren.
***
Alhoewel de overheid en de privé-sector reeds langer dan vandaag samenwerken aan bepaalde projecten, is het nieuw dat, in navolging van andere Europese landen, deze samenwerking als geconceptualiseerd instrument zal ingezet worden.
PPS is een concept waarbij overheid en privé-partners geïntegreerd samenwerken in de verwezenlijking van een project, met behoud van de eigen identiteit en verantwoordelijkheid (risico’s) van de betrokken partners. De samenwerking is outputgericht, en behelst zowel het ontwerp, de aanleg, het onderhoud, de uitbating en de financiering.
PPS is een systeem dat niet beperkt is tot de transportinfrastructuur. Het kan ook toegepast worden in de milieu- en onderwijssector, ten behoeve van de stadsontwikkeling en/of -vernieuwing, het openbaar vervoer, in culturele projecten inclusief de culturele activiteiten en diensten, enz., enz.
Het blijkt alvast dat PPS een niet eenvoudig, maar wel een veelzijdig samenwerkingsconcept is, waarbij meerdere partners betrokken zijn met elk eigen achtergronden, werkwijzen en doeleinden. Om te slagen in het opzet is het noodzakelijk dat het samenwerkingssysteem goed uitgebouwd en permanent ondersteund wordt, gebaseerd wordt op wederzijdse kennis van elkaars know-how en op wederzijds respect, en gebaseerd wordt op een lange termijnvisie.
***
De plannen die de Vlaamse regering hieromtrent bekend heeft gemaakt, zijn vooralsnog te beperkt omschreven. Daarom wordt de Vlaamse regering uitgenodigd om het PPS - concept op te starten via de oprichting van een kenniscentrum binnen de Vlaamse administratie van Financiën, zoals dit sinds 1 januari 1999 is opgezet in het Nederlandse Ministerie van Financiën.
2. Situatie in Vlaanderen:
2.1. Ontwerp-begroting 2000:
Zoals blijkt is het programma voor de eerstkomende jaren zeer omvangrijk, zowel in het kader van de uit te voeren "missing links" in openbare werken, als in het kader van de te financieren projecten inzake cultuur, gezondheid, welzijn, onderwijs, stadsvernieuwing, enz.
Inzake PPS lezen we over PPS enkel iets:
*in de begroting Algemene Financiële Logistiek (pr. 24.1)(NGK 4.162,2mio BEF en VRK 50,0mio BEF):
"Op dit programma zijn tenslotte de middelen gegroepeerd, voor de beleidsvoorbereiding. Deze zal zich in 2000 richten naar de conceptuele uitbouw van de financiële en fiscale maatregelen die de Regering heeft voorzien, o.m. een soepeler controle-omgeving, gebruik van PPS - technieken, een oriëntering van de fiscaliteit naar arbeidsstimulanties."
Bij de ontleding van de begroting staan er tegenover deze toelichting geen middelen.
*Op het pr. 69.9 ba 12.29, onder de libellé "Uitgaven aangaande voorbereidende studies met het oog op een publieke - private samenwerking inzake infrastructuurwerken" NGK 100mio. BEF. Uit de toelichting blijkt dat het hier gaat om de financiering van studies in het buitenland (onder andere infrastructuurprojecten), die in eerste instantie de bedoeling hebben het exportpotentieel van Vlaanderen te verhogen. Er wordt hierbij expliciet verwezen naar het strategisch plan deelgebied Vlaanderen internationaal, namelijk: de economische impact van Vlaanderen vergroten.
Ik ben van oordeel dat deze middelen in het kader van het op te richten kenniscentrum beter kunnen overgeheveld worden naar het programma 24.1.
2.2. Administratieve implementatie binnen de Vlaamse overheid:
Op 1/9/99 heeft minister Stevaert de opdracht gegeven aan de Administratie Leefmilieu en Infrastructuur (LIN) om een werkgroep op te richten rond PPS. Deze werkgroep zou bestaan uit vertegenwoordigers van de verschillende administraties, Inspectie van Financiën, en aangevuld met externe vertegenwoordigers zoals o.m. van de GIMV, de Belgische Vereniging van Banken, de VCB, het VEV en de Europese Commissie.
Deze werkgroep dient te worden bijgestaan door een multi - disciplinair (voornamelijk juridisch - economisch) extern adviesbureau. Hiervoor dient een aanbesteding voorbereid te worden.
De bedoeling van minister Stevaert is om onmiddellijk te werken rond een aantal test-cases. Op basis van de voorstellen vanwege het departement zal er in samenspraak met het kabinet - Stevaert beslist worden welke projecten geselecteerd worden als test-case.
Opdat de test-cases zouden leiden tot reële projecten, blijkt het noodzakelijk om het kenniscentrum te vestigen in het departement van Financiën.
2.3. Potentieel in Vlaanderen:
In Vlaanderen is er duidelijk potentieel aanwezig waarbij PPS een meerwaarde biedt. Mogelijke projecten situeren zich in allerhande domeinen:
è Er zou best een opsomming gemaakt worden van de "missing links" met een timing wanneer deze moeten ingevuld worden. Een beter inzicht in de mogelijkheden geboden door PPS kan resulteren in een uitgebreider meerjarenprogramma voor grote infrastructuurwerken.
De OESO-conferentie over Intermodale Transport- en Logistieke Netwerken heeft zo geconcludeerd:
"Public - private partnerships appear to be the most promising solution to the financing of transport infrastructure as they combine public sector experience in infrastructure development and policy making with the commercial vision and willingness to accept risks of the private entrepreneur.
Good partnerships depend on:
PPS kan ook toegepast worden in bv. de invoering van ICT in het onderwijs. Een voorbeeld hiervan vinden we op Europees vlak met het "European Education Partnership", dat als doel heeft om privé- en andere actors inzake communicatietechnologie samen te brengen met het onderwijsveld om het gebruik van nieuwe technologieën in de school te promoten.
3. Europese Commissie en de Europese Conferentie van ministers van Vervoer
De Europese Commissie is een vurig pleitbezorger voor PPS - toepassingen. OP het PPS-congres te Parijs, dat doorging op 12 januari 1999, werd de visie van de Europese Commissie als volgt weergegeven:
"(...) Eu égard aux contraintes qui s’exercent sur les finances publiques, il est urgent de développer des véritables partenariats entre le secteur public et le secteur privé afin d’accélérer la mise en oevre du RTE et d’améliorer la rentabilité des investissements, de façon à rapprocher les projets du leur niveau de viabilité financière."
en:
"Elle a en outre souligné que les PPP ne sont pas seulement une source de financement complémentaire, mais un instrument permettant d’introduire dans la programmation et l’exploitation des projets d’infrastructures les méthodes efficaces du secteur privé."
In mei ’99 vergaderden in Warschau de Europese Transportministers in het kader van de "European Conference of Ministers of Transport" over PPS.
Enkele aanbevelingen van de Conferentie waren de volgende:
"...
..."
4. Situatie in Nederland:
PPS is in Nederland een concept dat sinds einde jaren ’80 ingang vond. Dit gebeurde n.a.v. de bouw van de tunnel onder de Noord en de Wijkertunnel. In het kader van een goede PPS-toepassing waren dit geen goede projecten.
Op basis van het rapport van het Nederlandse ministerie van Financiën "Meer Waarde door Samen Werken", werd ten behoeve en ter verbetering van PPS binnen het ministerie van Financiën een "Kenniscentrum PPS" opgericht, dat op 1 januari ’99 van start ging.
Op korte termijn zal het PPS - kenniscentrum aan de minister en regering een selectie voorstellen van een beperkt aantal projecten die een goede gecontroleerde verbreding van de PPS - praktijk gedurende de komende periode mogelijk maken. Naast het selecteren van projecten zal het centrum kennis- en beleidsontwikkeling uitbouwen. Speerpunten hierbij zijn: operationalisering van het financieel instrumentarium, een beleidslijn voor het hanteren van de EU - aanbestedingsregelgeving en procesarchitectuur.
In april ’99 werd een eerste voortgangsrapportage van het kenniscentrum voorgesteld.
Het lijkt mij logisch dat we leren uit en gebruik maken van de Nederlandse ervaring.
5. Kritische succesfactoren van PPS:
5.1. PPS mag niet toegepast worden louter als instrument van alternatieve financiering, om de schaarste aan (investerings)middelen te compenseren.
Budgettaire winst mag dus niet de enkele aanleiding zijn voor PPS, maar kan er wel het resultaat van zijn: hetzelfde doen met minder geld, of meer doen met hetzelfde geld.
Vooral moeten doelmatigheidsoverwegingen aan de basis liggen om PPS als instrument in te zetten.
Kern van PPS is dat beide partijen (overheid en privé) samen datgene doen waar ze het best in zijn en dat zij de daarbij horende risico’s elk voor hun rekening nemen. Daarom moeten ze gelijkwaardige partners worden en elkaars sterkten en zwakten volledig kennen. Op deze manier wordt een meerwaarde gerealiseerd.
De inbreng van de privé-partner moet beheersbaar zijn en kwantificeerbaar risicodragend.
5.2. PPS tast niet het primaat van de politiek aan: de overheid is en blijft verantwoordelijk voor (verdelings)vraagstukken m.b.t. bv. ruimtelijke ordening.
5.3. PPS moet blijven steunen op het concurrentiebeginsel.
5.4. Tegelijk moet een economisch en maatschappelijk rendement beoogd worden.
5.5. In principe moet er ruimte zijn om de consument mede te laten betalen voor het gebruik van de infrastructuur of de dienst. Deze inkomsten moeten niet enkel dienen ter financiering van de directe kosten, maar moeten ook rendement opleveren (voor de privé-partner), en op termijn eventueel voor de overheid ten behoeve van de gemeenschap.
5.6. PPS moet kunnen steunen op een hanteerbaar beleidskader
6. Andere manier van overheidshandelen:
6.1. De overheid moet sturen op basis van de gewenste output, en moet (mag) dus niet gaan bepalen op welke manier deze output moet gerealiseerd worden.
6.2. De scope van projecten moet breed gehouden worden, zodat waardetoevoeging kan worden gebruikt om het project (mede) te financieren (bv. waardevermeerdering van omgeving)
6.3. De te kiezen samenwerkingsvorm moet een weerslag zijn van de specifieke projectkenmerken en de onderliggende risicoverhouding.
6.4. Zeer belangrijk is dat er binnen de overheid voldoende capaciteit in huis is om als evenwaardige, betrouwbare en deskundige partner te kunnen optreden.
6.5. Om PPS succesvol toe te passen, is vereist dat beide partners vanaf een vroeg stadium samenwerken. Dit betekent dat men in eerder stadium tot aanbesteding moet overgaan, waarbij planvorming en uitvoering geïntegreerd worden. De privé-partner zal dan ook eerder een leverancier van diensten worden dan bij een klassieke aanbesteding een leverancier van goederen.
6.6. Om een analyse te kunnen maken van de meerwaarde van het toepassen van PPS bij een bepaald project, dient de overheid gebruik te kunnen maken van een vergelijkingsinstrumentarium.
7. Beleidskader:
Een belangrijke voorwaarde om succesvol PPS toe te passen, is dat gesteund kan worden op een beleidskader. Hierin moet een lange termijnvisie naar voren komen die gesteund wordt op een zo groot mogelijke consensus op het beleidsvlak, zowel op politiek als op administratief niveau. Een beleidskader met een lange termijnvisie zal ertoe bijdragen dat potentiële privé-partners de politieke risico’s i.v.m. een bepaald project realistischer zullen inschatten. Dit is des te meer het geval aangezien het bij infrastructuurprojecten dikwijls gaat om langlopende projecten, gedurende dewelke omstandigheden en politieke voorkeuren kunnen veranderen.
Dit beleidskader mag niet te stringent worden, en moet dus flexibel genoeg zijn om gedurende een langere periode voor uiteenlopende projecten bruikbaar te zijn. De onderhandelingen tussen de overheid en de privé-partner mogen evenmin gehypothekeerd worden door een te enge marge.
Een belangrijke vraag is op welke manier het Parlement zijn controlerende bevoegdheid op een adequate manier kan uitoefenen bij PPS - toepassingen. Bij private financiering zullen de kosten voor de aanleg en exploitatie van de betrokken infrastructuur immers niet meer volledig in de begroting terecht komen. Bij een klassieke gunning, waarbij logischerwijze de gehele kostprijs in de begroting wordt opgenomen, ontstaat uit de goedkeuring van de begroting een mandaat aan de onderhandelaar om binnen de budgettaire perken het project aan de leverancier te gunnen. Dit is niet het geval bij PPS. Hierbij wordt de privé-partner van in een beginstadium mee opgenomen in de planning en uitbouw van een project, zodat onderhandelingen niet enkel op basis van financiële criteria kunnen gevoerd worden. In dit geval zou het eerder aangewezen zijn om voorafgaandelijk, geval per geval, marges af te spreken waarbinnen het onderhandelingsresultaat zich zou moeten bevinden. Deze marges zouden het resultaat moeten zijn van afspraken tussen parlement en regering/onderhandelaar.
8. Inhoudelijke ondersteuning:
Zoals uit voorgaande beschouwingen blijkt, is het aangewezen om PPS binnen de overheid in te bedden in een uitgebouwd kader van deskundigen, zodat de materie globaal op een adequate manier kan benaderd worden. In het buitenland werd daarom meestal een kenniscentrum opgericht binnen de overheid.
Het is aangewezen dat dit een interdisciplinaire cel is die de eenheid van het gehele overheidshandelen terzake bevordert. Het kenniscentrum heeft het volgende takenpakket:
In Nederland functioneert naast het kenniscentrum een Raad van Advies, dat het kenniscentrum op verzoek advies geeft en daarnaast de verrichtingen van het centrum kritisch volgt. De Raad wordt op dit ogenblik samengesteld en zal bestaan uit een groep van internationale experts, en Nederlanders die het besluitvormingstraject goed kennen en thuis zijn op juridisch, financieel, budgettair en conceptueel gebied.
Ook in Vlaanderen lijkt het noodzakelijk een gelijkaardige Adviesraad op te richten.
Dit profiel is gebaseerd op het PPS - kenniscentrum dat sinds 1 januari ’99 binnen het Nederlandse ministerie van Financiën functioneert.
In Nederland, Ierland, UK en Australië werden deze kenniscentra opgericht in de schoot van het ministerie van Financiën of bij de Schatkist. Het ministerie van Financiën ligt voor de hand. Dit ministerie heeft immers door zijn budgetfunctie een centrale rol in het overheidsoptreden. Daarnaast is bij dit ministerie ook de meeste expertise aanwezig over privatisering en risico-inschatting.
9. Besluit:
Publiek Private Samenwerking is een modern instrument dat uit financiële én uit doelmatigheidsoverwegingen, in navolging van een aantal andere Europese landen, een belangrijke rol kan spelen bij de uitbouw van een reeks Vlaamse projecten. Bij deze vaststelling mag het echter niet blijven. We moeten terdege rekening houden met de complexiteit van dit instrument en de gevolgen ervan op het overheidshandelen.
Het is daarom nuttig te kijken naar voorbeelden van PPS - implementatie in andere Europese landen.
Het is aangewezen dat PPS op een diepgaande manier bediscussieerd wordt in samenspraak met het Vlaams Parlement. Deze besprekingen kunnen ertoe leiden dat PPS politiek ingebed ("geïnstitutionaliseerd") wordt zodat de slaagkansen van PPS gevoelig zullen verhoogd worden.
Uit het buitenland blijkt tevens dat binnen de administraties van financiën steeds een "kenniscentrum" werd opgericht ten einde de overheid als partner op een adequate manier te voorzien van deskundigheid ter zake.
De Vlaamse regering wordt hierbij dan ook uitgenodigd om zo snel mogelijk een kenniscentrum en een begeleidende adviesraad binnen ABAFIM op te richten.
Wivina DEMEESTER - DE MEYER